【中国阀门网】   去年底以来，台州市区大中专毕业生出现的“非转农”现象，成为全国各类媒体热议的话题，也引起了各级领导的高度关注。最近我们专门组成调研组，对市区大中专毕业生“非转农”情况进行了专项调查，在椒江、黄岩、路桥三个区分别召开了有政府部门、街道和村负责人及毕业生代表参加的座谈会，走访了市级有关部门，查阅了相关政策文件。通过调查，我们认为，对这一新形势下出现的新问题要予以高度重视，妥善处理。 

    一、政策出台的经过及执行情况 

    “非转农”现象在台州的凸现具有一定的必然性。1995年国家取消大中专毕业生包分配政策，许多来自农村的大学生毕业后找不到工作，又由于户口迁出农村难以享受分地、分红和生育二胎等村民待遇。1995年也正是台州撤地建市伊始，台州城市化进程的快速推进，使得城乡结合部的土地几乎在“一夜之间”大幅升值，也使具有城乡二元混合体特征的“城中村”现象日益突出，这些城市村落的村民由于可观的集体经济收入而享有让城市户口羡慕的村民待遇。进入新世纪以来，随着大中专毕业生就业形势的日益严峻和台州城市化的进一步推进，“非转农”的呼声越来越强烈。在台州三区中，由于路桥区脱胎于建制镇，是行政体制升格的产物，城市化推进速度更快，利益格局碰撞更大，“城中村”现象更突出，“非转农”的诉求也更为强烈。区人大代表、政协委员纷纷反映，学生家长也纷纷上访，到区公安局、信访局上访逐年增多，并逐步上升到政策诉求，台州市三个区的政府和有关部门也一直希望得到上级的政策支持。但鉴于太多利益附着在户籍上，省有关部门对于“非转农”在政策上一直没有松口，故“非转农”在很长时间内没有实质性推进。 

    到2005年，路桥“非转农”问题反映更为激烈，在公安机关开展的大接访活动中，涉及“非转农”的上访不断。在此背景下，路桥区政府决定由公安等相关部门开展专题调研。区公安分局在调研基础上认为，鉴于形势的发展，该问题应该得到妥善解决，并就出台“非转农”政策向台州市公安局作了请示。年中市公安局领导在路桥接访时又有３０多名原籍农村的大中专毕业生及家长上访，市局也感到了妥善解决这一问题的紧迫性，其后以治安支队的名义下发了《关于大中专院校毕业生“非转农”户口问题的答复意见》，提出了“非转农”的原则意见。路桥区以此为依据，由区公安分局牵头，联合相关部门开展政策调研，召开区政府专题会议达十几次，最后形成了《台州市路桥区大中专院校毕业生回原籍农村落户实施办法》，并于2005年9月4日第63次区长办公会议讨论通过。继路桥区政策颁布以后，周边区域也加快了行动步伐，黄岩、椒江两区政府分别于2005年11月1日和2006年5月1日出台了“非转农”政策。 

    三个区的政策出台时间相隔不长，内容相差不大，都规定了准予回原籍农村落户的大中专毕业生必须符合的基本条件：（1）1995年及以后毕业（肄业），未曾被行政机关、事业单位、国有控股企业和区（县、市）属集体企业正式录用；（2）被大中专院校招生录取迁出时属本区农业户口；（3）本人生活基础在原籍农村，父母还在原籍农村；（4）当地村（居）同意接收。这些条件在具体办理过程中更加细化。 

    据统计，截止目前，椒江、黄岩、路桥三个区已为符合条件的4782名（分别为1805、1209和1768名）大中专毕业生办理了“非转农”手续。已办理回原籍农村的大中专毕业生中，中专生比例最高，大专生次之，两者占绝大多数。从回迁流向来看，虽然大部分流向村集体经济较好、生活较稳定的村，但是整体上还是覆盖了三区所有镇乡街道。 

    目前，三区1995年至2005年的大中专毕业生“非转农”办理工作进展平稳顺利，除少量有争议的个案需要进一步研究外，整个工作已基本告一段落。按照三区政策规定，政策实施后毕业的大中专院校毕业生，毕业一年后找不到工作，方可提出“非转农”申请。因此，今年下半年还会出现新一轮“非转农”申请。但考虑到2003年后国家政策规定大中专生入学时户口迁移实行自愿原则，除少数录取院校硬性要求随迁的以外，三区的大部分农村新生都没有办理“农转非”。可以预见，未来一个时期原籍农村的大中专毕业生“非转农”的数量会越来越少。 

    大中专毕业生“非转农”的出发点，现实的色彩要远远重于理想的色彩。根据调查掌握的数据和现场座谈的情况，可以将台州“非转农”申请者的动机概括为“趋利”、“避重”、“归根”三个方面：一是“趋利”。当村民的“利”主要表现在：首先是土地收益，可以分到承包地和宅基地，涉及征地拆迁的村，还可分到安置房；其次是村集体经济的分配，一些富裕村年集体经济收入几千万，每人每年固定的分红就有上万元；再次是计划生育政策，在农村符合条件的夫妇可以生育二胎。就是迁回集体经济并不富裕的村，起码有地可耕，有房可住，若列入高山、水库移民册的，还可以享受政府的政策补助。对此，现场座谈的毕业生代表均直言不讳。二是“避重”。这里的“重”，是指城市的就业和生活压力大，工作不好找，房价高。当前城镇就业形势日益严峻，加上大中专毕业生择业期望值过高，不少毕业生找不到相对稳定的工作，低工资与高房价形成鲜明对比，让许多毕业生对在城市买房安居丧失信心，且人事档案长年挂在人才交易中心，每年还要交纳一定的手续费。三是“归根”。就是希望找到心理和社会的归属。不少原籍农村的毕业生留在城市挂“集体户”，他们普遍表达了作为“集体户”的痛苦，认为“集体户”是社会管理的盲区，连公民的选举权都享受不到，因为无人问津，根本通知不到，感觉就像在外漂泊的异乡人。也有毕业生基本没离开过原籍农村，但由于户籍问题无法享有村民待遇，不能参与村民自治，生活在农村，却没有归属感。 

    台州的“非转农”问题，总体上是“墙内开花墙外红”。在台州市内，社会各界的整体反映比较平静，政策实施也比较平稳，似乎没有激起多少波澜。对“非转农”政策的出台，持欢迎、理解、赞同和支持的居多，反对和非议的声音较少。对符合政策条件的台州大中专毕业生及其家长而言，无疑是了却了心愿，因此，满意度很高。对于涉及村的多数村民而言，则比较矛盾。参加座谈的村两委负责人代表反映，政策出台前村委会曾经就本村大中专毕业生户口能否迁回村里召开过村民代表会议，结果没有通过，村民认为是回来瓜分利益的。后来区里有了政策，经过对村民的解释，意见逐渐平息，也就照办了。也有村委会主任坦言，大学生“非转农”，对村民的利益确有影响，说没有意见不客观，但受损利益折算到每个村民头上微乎其微，考虑到千丝万缕的亲友关系，也就不计较了。有些座谈的代表还认为，“这些大学生就因读了几年书回到农村而拒绝他们的村民待遇，不是很说得通。如果他们没有考上大学，还不一样在外打工，一样享有村民待遇？”更有不少学生代表认为，刑满释放人员可以将其户籍回迁，而素质更高的大中专毕业生若不能迁回，显然是不合理的，这也是许多村民支持大中专毕业生“非转农”的直接理由。 

    但是，台州以外的反响要大得多，特别是媒体反响热烈。2006年12月10日，《中国青年报》编发了一篇题为《浙江台州出台大学“非转农”政策填补政策空白》的消息稿，经新华网等权威媒体转载后，引起巨大反响，相关报道和评论迅速见诸全国各类传媒。自此，台州市三个区的政府低调行之的台州“非转农”做法成为全国范围的新闻媒体和社会舆论热议的一个话题，“非转农”折射的中国就业问题，更引起了国外媒体的关注。在百度上，“台州非转农”的相关网页搜索结果达22400篇，在Google上搜索，约有21900项符合“台州非转农”的查询结果。 

    二、应该如何看待大中专毕业生“非转农”现象 

    对于大中专毕业生“非转农”的评价，目前媒体和舆论众说纷纭，尚无定论。对此，我们认为，首先有必要对“非转农”现象在台州出现的原因作一深入分析。 

    大中专毕业生“非转农”的实质性问题是农村集体资产分配权的界定问题。不难看出，大中专毕业生“非转农”的实质性问题是农村集体资产的分配权问题，而户籍问题不过是个载体和附加性质的问题。也就是说，这些考上大学的村民子女有没有资格分配集体资产，这是问题的核心所在。对于农村集体资产的分配权问题，国家现行政策明显滞后，跟不上农村的发展实际，比如农嫁农、农嫁居、蓝印户口等事情至今只能靠村规民约来解决，但由于村规民约缺乏权威性，往往遭到村民的反对，造成村民上访不断。我们评价“非转农”的社会影响，也主要从集体资产分配权这个实质性问题楔入加以讨论。 

    大中专毕业生“非转农”是我市农村工业化和城市化推动的城乡一体化的结果。从调查的情况看，越是集体资产丰厚的地方，毕业生要求“非转农”的呼声越高。而村集体资产丰厚的村，集中分布在城市和城郊，要么是经营城市服务业的城中村，要么是土地被征用的城郊村。应该说，都是在我市农村工业化和城市化过程中得益最多的农村。尤其是台州撤地建市以来，中心城市的城区拓展速度很快，村土地增值幅度很大，城中村集体资产增值很多，这是近年来“非转农”呼声越来越强烈的重要原因。实际上，通过农村工业化和城市化的快速推进，台州的城乡一体化尤其是经济方面已经走在全国前列。正象有媒体评论的，这种现象只会在浙江这样农村经济比较发达的地方才会出现，在全国不具有普遍性。从这点看，我们不认为“非转农”是城市化的失败，而认为这是农村工业化和城市化成功的表现。 

    大中专毕业生“非转农”是我市二元社会制度在新时期呈现出来的城乡“反落差”的结果。建国后很长一段时期以来，城市户口优越于农村户口，城市户籍意味着就业与保障，意味着高水平的生活质量。随着经济发展和市场化改革的推进，附着在城市户籍上的好处越来越少，加上户籍制度改革的加快，农民成为市民的门槛已经非常低，这样城市户籍的吸引力就大大降低。相反，农村户口的好处慢慢显现出来，农民在宅基地、集体资产分配和计划生育政策上都优于市民。尽管二元社会结构依然存在，但在制度层面上，城乡差别已经改变为城差乡好的“反落差”现象。 

    大中专毕业生“非转农”是当前毕业生在城市就业和生活面临较大压力的结果。自1995年国家取消大中专毕业生包分配政策以来，大学毕业生就业压力越来越大，尤其是在扩招以后，大学毕业生待业的情况更为普遍，已经出现“研究生挑挑看，本科生靠边站”的现象。一些毕业生在城市很难找到固定的工作，生活压力很大，社会保障无法落实，逐渐向“弱势群体”靠近。大中专毕业生“非转农”现象，以及公务员一个名额几百人报考的现象，都从不同侧面说明了当前大学生的就业状况。另外，城市生活的高成本，也对城市吸纳创业人才形成了阻碍作用，这些应引起各级政府的高度重视。 

    基于上述原因分析，结合调查中掌握的情况，我们认为，“非转农”政策总体上利大于弊。对于这点，调研中无论是当事人、村两委代表还是政府部门，所持意见都比较一致。 

    有利方面表现在：一是有利于缓解大中专毕业生的就业和生活压力。“非转农”以后，毕业生可以参与土地承包分配，可分到应有的宅基地，如果村集体资产较多，将能够获得一定的福利收入，即使找不到工作，基本生活问题也有保障。如果还有一份工作，就可以相对容易地在城市居住生活。所以说，“非转农”可以在一定程度上缓解当前城市的就业压力，从某种角度看，也是缓解政府的就业压力。二是有利于当前的社会稳定。从短期来看，赋予毕业生集体资产分配权是社会公平的体现。这些“非转农”的大中专毕业生只是因当时入学政策的强制性要求而将户籍迁出，允许毕业生“非转农”，实际上是对这些大中专毕业生应有权利的一种回归，是社会公平的一种体现。在“非转农”政策出台前，许多毕业生及家长要求强烈，频频到政府和部门上访，影响到了当地的社会稳定。政策出台后，受到了热烈欢迎，各方都认为这是一个惠民政策。符合条件的大中专毕业生纷纷前往办证中心办理手续，各村都开了同意接收的证明，相关部门对每个申请对象都进行了详细的审核。这样，原先要求“非转农”的大中专毕业生及家长的上访问题解决了，就是在实施过程中也没有出现因反对“非转农”而上访的事件，社会比较稳定。三是有利于推动新农村建设。当前，新农村建设正掀起一股热潮。但是，在农村两委班子建设中普遍存在年龄老化、知识固化、能力弱化的现象，急需补充一些新鲜血液。“非转农”的大中专毕业生，在村里享有选举权和被选举权，他们年纪轻、知识多、信息灵、脑子快，有相当一批人有条件被吸收到村两委班子，这将有效提高村干部素质，更好地带领群众致富。因此，大中专毕业生“非转农”在客观上起到了储备村级后备干部的作用，从长远来看，必将推动我市的新农村建设。 

    不利方面表现在：一是增加了农村集体资产的分配压力。大中专毕业生户籍迁回村里，享受村民的一切待遇，村里要分给承包地和宅基地，要分给集体资产分红和各种村民福利，增加了村集体资产的分配压力。特别是有些村1995年以来大中专毕业生达到二、三十人，对集体资产的分配压力就会相当大。二是增加蓝印户口群体的期望值。所谓蓝印户口，就是上世纪90年代小城镇改革时部分农民为了“农转非”花钱买的居民户口。由于当前城乡户籍制度的“反落差”，蓝印户口群体损失比较大，心理严重失衡，强烈要求恢复农村户籍，成为农村上访的重要群体，大中专毕业生“非转农”政策的出台，无疑提高了蓝印户口群体恢复户籍的期望值，到政府上访的人数将会增加，本次调研时，我们就遇到了此类的群众上访。三是增加了周边地区政府的压力。目前台州是在全国范围内唯一实施“非转农”政策的城市，与台州情况类似的宁波、温州、金华等地，“非转农”的民间呼声持续升温，这些地方的政府压力也将日渐增大。四是城乡“两栖”人的出现将带来一系列社会问题。这里所说的城乡“两栖”人，就是指那些在城市工作和居住，同时在农村拥有承包土地和宅基地的人。长远来看，根据国家2003年出台的学生户籍自愿迁移政策，农村大中专学生一般都将户籍留在村里，随着高等教育的大众化，这个群体的数量将越来越大。城乡“两栖”现象将在较长一段时期内阻碍农村青年的进城步伐，延缓区域城市化进程。城乡“两栖”还可能造成社会资源配置不合理。我们知道，只有减少农民才能富裕农民，而农民子女考上大学本身就是非农化的重要途径。允许他们留在农村，既享受城市工作带来的福利，又享受农民待遇，当这个群体变得很大时，很可能是社会资源的一种不合理配置。这对真正留在村里务农的村民是一种损失，对他们提高收入带来不利影响。另外，现有的社会管理体制都是按照城乡二元结构建立的，社会人群被分为居民和农民，各自实行不同的管理制度。而大中专毕业生“非转农”后，如果在城市工作和居住，就成为跨体制的群体，将给社会管理带来一系列问题，如社会保障、人事管理等。按照省委、省政府《关于进一步加强和改进对农村进城务工人员服务和管理的若干意见》（浙委〔2006〕10号）要求，我省在2007年底前，在全省范围内取消农业户口、非农业户口的户口性质划分，实行统一登记为浙江居民户口的新型户籍管理制度，这样一来，农村集体资产的所有权界定问题将更加突出，城乡“两栖”人的身份问题也将更加突出。 

    三、下一步如何完善 

    根据调查，我们认为，对当前的“非转农”在政策上应予支持，但也要采取措施，控制城乡“两栖”人的规模。为此，需要做好以下几项工作： 

    1?郾低调处理大中专毕业生“非转农”工作。考虑到目前省里尚没有出台相关政策，台州率先实施，势必会对周边地区形成压力，对外宜低调处理，不宜炒作，尽可能减少负面影响，以维护社会的和谐稳定。 

    2?郾认真研究制订相关后续政策。进一步完善已出台的“非转农”政策，台州三个区的政策应尽可能一致，当前还要研究户籍在农村的大中专毕业生今后成为公务员、事业单位职工、国有集体企业职工后迁出户籍的政策，或者说不再享受村集体资产的政策，这将有助于农村的长远发展。同时，要探索建立城乡统一的社会保障制度，如在民营企业工作、户籍在村的员工，养老和医疗保险是在村缴还是在企业缴，对这些问题都要及早研究。 

    3?郾把毕业生“非转农”与招考大学生村官工作结合起来。当前我省正在实施大学生“村官”工程，招考大学毕业生到农村工作。调研中我们发现，由于招考的大学生不是本村人，将会很难融入，不利于开展工作。而本村大中专毕业生回乡在各方面都有优势，尤其是他们在村里享有选举权和被选举权，将可能成为名副其实的“村官”，在新农村建设中发挥作用。为此，建议把大中专学生“非转农”与大学生村官招考工作结合起来，对“非转农”大中专学生给予一定的优惠政策，鼓励他们到农村创业。这既能对新农村建设起到积极的推动作用，又能使大中专毕业生“非转农”的正面影响发挥得更好。 

    4?郾高度重视大中专毕业生就业问题。“非转农”现象的出现，从一个侧面折射出社会就业的压力以及城市生活的压力。作为地方政府，一方面，要引导大中专学生进一步转变就业观念，积极到民营企业和农村社区工作，先就业后创业；另一方面，要进一步抓好城乡就业服务体系建设，广辟就业渠道，增加就业岗位，为大中专毕业生就业发挥应有作用。同时，要加快经济适用房和廉租房建设，努力降低城市生活成本，让城市更好地吸纳创业人才。 

    5?郾积极推进农村集体资产管理体制改革。农村集体资产管理问题已成为当前农村社会关注的一个焦点。因此，必须把农村集体资产管理体制改革摆上政府重要的议事日程。近年来，台州在“城中村”改革、社区股份制方面有所推进，但由于集体资产量化极其复杂，许多村的改革往往半途而废，到目前为止进展不大。要推进集体资产管理体制改革，必须像当年推进国有企业改革那样下大决心，向每村派驻工作组，开展艰苦细致的前期工作，才能切实有效地加以推进。

(来源：台州市政府研究室)